Reformas a la Ley Federal de Reforma Agraria

"MES: DICIEMBRE"

La seguridad jurídica de la tierra ha sido una de las demandas más reiteradas del sector agrícola y es condición indispensable para el desarrollo rural. Brindar esa seguridad implica para las autoridades agrarias una labor ante todo regularizadora: legalizar más de 50% de la propiedad rural que se encuentra en situación irregular y resolver, en un tiempo razonable, los expedientes acumulados. A fin de proporcionar a las autoridades agrarias mecanismos más flexibles y expeditos para esta tarea, el 30 de noviembre de 1983 el Jefe del Poder Ejecutivo envió a la Cámara de Senadores una iniciativa para reformar y adicionar más de 70 artículos de la Ley Federal de Reforma Agraria.

Básicamente estas reformas dan contenido a las adiciones al artículo 27 constitucional aprobadas por el Poder Legislativo en diciembre de 1982. En ellas se hizo explícita la obligación que tiene el Estado de proporcionar una justicia agraria expedita y honesta, así como de promover condiciones para un desarrollo rural integral. La justicia agraria es una condición evidente para la paz social y en México existen instituciones encargadas de aplicarla. Sin embargo, en el proceso histórico, legal y administrativo de impartición de la justicia agraria se ha acumulado un rezago importante en la actualización de la cambiante estructura de la propiedad agraria. Por ello, la mayor parte de las reformas propuestas por el Ejecutivo tienen que ver con una revisión de las facultades de las autoridades agrarias, y con el ajuste de procedimientos para agilizar trámites importantes estatales y federales. Otra parte se refiere a la organización política del ejido y cambia, entre otras cosas, la forma de elección de su Consejo de Vigilancia. Otras reformas atañen a la organización económica y a las modalidades y capacidad de asociación entre formas organizativas diversas.

La Cámara de Senadores, por medio de tres de sus Comisiones, hizo un estudio minucioso de la iniciativa presidencial, y propuso adecuaciones en casi todas las áreas mencionadas, que fueron aprobadas en su gran mayoría. Rechazada por todos los partidos de oposición con representación en la Cámara de Diputados, y criticada por varios periodistas, esta iniciativa fue la más controvertida del segundo período de sesiones de la LII Legislatura. El 29 de diciembre los diputados del PRI aprobaron la iniciativa con las adecuaciones propuestas por el Senado de la República por 286 votos a favor y uno en contra.

Un aspecto que contribuye a que los ejidos y comunidades no produzcan a toda su capacidad, así como al acaparamiento de parcelas, es el rezago en los juicios de privación de derechos agrarios a quienes han abandonado sus parcelas y en las adjudicaciones de derechos a nuevos integrantes. Estos juicios son los mecanismos por los que se van renovando los usufructuarios conforme a sus cambios demográficos naturales. Partiendo del supuesto de que las privaciones y adjudicaciones de derechos individuales surgen de cambios naturales en los ejidos y comunidades, en su mayoría éstas pueden resolverse sin conflicto en el ámbito local, por lo que la iniciativa presidencial proponía otorgar a los gobernadores de los estados la facultad, hasta entonces presidencial de resolución definitiva, salvo inconformidad de los afectados. La privación colectiva continúa reservada al Poder Ejecutivo Federal.

Los senadores hicieron un cambio, delegando la facultad discutida a las Comisiones Agrarias Mixtas, organismos estatales integrados por representantes de la Federación, de los gobiernos de los estados y de los campesinos, bajo la presidencia del Delegado de la SRA en cada entidad. Los antecedentes de estas Comisiones se remontan a la ley del 6 de enero de 1915 y a la Constitución de 1917, y desde 1971 tienen carácter de autoridades agrarias. La transformación del Senado hizo explícito el recurso de inconformidad. Una consideración para esta reforma propuesta en la iniciativa fue que la actualización de derechos agrarios en todos los ejidos y comunidades elevará la productividad de los mismos y redundará en una disminución de los campesinos sin tierra, al abrir oportunidades a quienes esperan con derechos a salvo. Como complemento de esta medida, se introdujeron sanciones severas para los ejidatarios, comuneros y autoridades de los núcleos agrarios que practiquen, fomenten o permitan el arrendamiento de parcelas u otro tipo de posesiones ilegales, que son causa de suspensión de derechos agrarios.

En otra de las reformas se transfirió al Secretario de la Reforma Agraria una facultad hasta entonces reservada al Presidente de la República: la expedición y cancelación de acuerdos y certificados de inafectabilidad para pequeños propietarios. Si bien esta medida fue aprobada, se enfrentó con alguna oposición, a pesar de haberse aclarado que se trata de una facultad para agilizar el trámite agrario, válida sólo para ciertos efectos legales y que tampoco en este caso cancela los recursos normales de apelación cuando exista inconformidad de terceros afectados. Esta norma y la anterior son congruentes con los propósitos generales de descentralización y agilización de trámites.

Para contribuir a la regularización de la tierra en lugares donde haya conflictos por límites, uno de los artículos reformados dispone que el litigio se circunscriba al área en discusión y se proceda, de oficio, a la regularización de las superficies sobre cuya pertenencia no haya dudas. Con el mismo fin, en los artículos transitorios del Decreto aprobado se faculta al Secretario de la Reforma Agraria para proceder a la regularización de colonias agrícolas y ganaderas al amparo de la Ley Federal de Colonización, derogada por un Decreto del 31 de diciembre de 1962, y a la titulación de posesiones individuales en terrenos nacionales, cuyo proceso de regularización se haya iniciado antes del 1 de enero de 1963 al amparo de la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías.

Esta actualización fue criticada, aduciéndose que llevaría a la entrega de tierras nacionales a particulares, en vez de dedicarlas a posibles repartos al sector social. Sin embargo, la Iniciativa y el Congreso consideraron que sería injusto privar a esos agricultores de posesiones adquiridas, mantenidas y puestas a producir, en su momento, de manera legal. Se reiteró que la proposición no incluía a quienes se posesionaron de terrenos nacionales después de 1962, que tendrán que incorporarse a los trámites normales para la solicitud de tierras, por la vía del régimen ejidal.


Campesinos afuera de la Secretaría de la Reforma Agraria.

Para agilizar los trámites agrarios se establecieron temporalidades precisas a los mismos, así como mecanismos alternativos para los casos en que alguna instancia no cumpla con la formación y traslado de expedientes o dictámenes en los tiempos señalados. También se estableció que cuando una solicitud de ampliación, dotación o restitución no pueda satisfacerse por no haber tierras disponibles, se dictamine así y se pase automáticamente al trámite de Nuevo Centro de Población Ejidal, previa conformidad del núcleo solicitante para trasladarse a donde pueda establecerse el nuevo centro, a fin de no alentar solicitudes que no se podrán resolver.

En el terreno económico, uno de los medios para fomentar el desarrollo rural que ha planteado el gobierno del presidente De la Madrid consiste en revertir la tendencia de descapitalización del campo, pues ahí se encuentra una de las fallas estructurales de la economía rural. En el desequilibrio entre ésta y el desarrollo urbano e industrial está uno de los problemas centrales de la estructura económica general: Para revertir esta tendencia se propusieron, y fueron aceptadas, las siguientes reformas, entre otras:

Se eleva el monto del capital que puede poseer en la agricultura, el comercio o la industria un campesino para ser sujeto de derecho agrario como ejidatario o comunero, a cinco veces el salario mínimo mensual del ramo en la localidad. Para el financiamiento del desarrollo rural se refuerza el papel del fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal a fin de que a él vayan los fondos comunes de ejidos y comunidades, que en adelante recibirán interés conforme a las tasas vigentes, según una adición de los legisladores. En otro artículo se establece que los bienes incorporados al fideicomiso se destinen al apoyo financiero de actividades industriales en ejidos y comunidades, según sus posibilidades.

Una de las reformas más criticadas por la prensa fue la de aumentar los períodos de vigencia de contratos entre ejidos y comunidades con terceros, que se acuerdan en los casos en que aquellos núcleos no cuentan con la capacidad necesaria para la explotación de sus recursos no agrícolas, especialmente los forestales, turísticos, pesqueros y mineros, y siempre y cuando el Estado no esté en condiciones de dar el apoyo necesario. Los senadores mejoraron el texto de la iniciativa al precisar algunas condiciones de los contratos en favor de los ejidatarios y comuneros, por ejemplo, la revisión cuando menos anual de los precios de sus productos, cuando la compraventa esté especificada en los contratos -condición obligada por la inflación-, y la obligación para las empresas de capacitar al núcleo agrario para que en un tiempo convenido, y según el tipo de inversión y su tiempo de recuperación, el núcleo se haga cargo totalmente de la explotación de sus recursos. La iniciativa ya establecía la participación de la SRA, la SARH y los gobiernos estatales en los Consejos de Administración de estas asociaciones entre el sector social agrario y empresas ajenas a él, como apoyo institucional y como vigilantes del cauce legal de los contratos.

Otro aspecto importante para la economía de los núcleos agrarios son las disposiciones respecto a las modalidades para su organización productiva. Se dispone que la explotación de los recursos sea colectiva, salvo cuando la Asamblea General del ejido o comunidad determine su explotación individual; los ejidos forestales sólo podrán explotar colectivamente el recurso, así como los ganaderos, a menos que éstos demuestren ventajas económicas de otra forma de organización. Cuando éste sea el caso, existe la posibilidad de una explotación colectiva parcial, ya sea de recursos, naturales o no, de uso común, o de áreas que deseen trabajar de esa manera grupos de ejidatarios o comuneros, estableciéndose sectores de producción. Esta posibilidad será sancionada por la Asamblea.

En relación con el mismo aspecto organizativo, quedó establecido que "los ejidos y comunidades constituyen de hecho una unidad de desarrollo rural" que como tal recibirá prioritariamente los servicios sociales económicos y técnicos que el Estado proporciona. Independientemente de que la organización de dicha unidad sea colectiva o individual, se pretende racionalizar la distribución de aquellos servicios otorgándolos, en la medida de lo posible, colectivamente.

En el mismo artículo de la ley agraria se fortalece la capacidad de gestión y autogestión de los ejidatarios o comuneros, y de los núcleos, con la posibilidad de constituir, según fines diversos, "asociaciones, cooperativas, sociedades, uniones o mutualidades y otros organismos semejantes", sin perder su personalidad jurídica básica. Esta disposición se refuerza con otra por la que se darán facilidades a ejidatarios, comuneros y "pequeños propietarios de predios equivalentes a la unidad individual de dotación (ejidal)" para adquirir en común artículos básicos.

Otros aspectos económicos fueron incluidos en las reformas; por ejemplo se legalizó lo que ya ocurría en la práctica: la transferencia al régimen ejidal o comunal de propiedades privadas adquiridas por ejidos o comunidades. También se especificó la capacidad de éstos como sujetos de crédito, a partir de la posesión provisional de la tierra y aun de la "posesión quieta y pacífica, por más de dos años, de tierras señaladas como afectables" para reparto.

Una modificación que también suscitó polémica, y que objetaron especialmente los partidos de oposición, fue la que cambió el principio de minoría con que se elegía al Consejo de Vigilancia en los ejidos, por el que éste se integraba con la planilla que hubiera obtenido el segundo lugar en la votación por el Comisariado. Ahora los miembros del Consejo serán designados por elección mayoritaria de la Asamblea, similar a la del Comisariado. La iniciativa consideraba que el principio de minoría había provocado antagonismos artificiales en los ejidos, que alteraban la estabilidad de los mismos y dificultaban la productividad. La reforma no limita la elección de los miembros del Consejo de Vigilancia, por lo que no se cancela la posibilidad de que sean elegidos elementos independientes de la planilla ganadora del Comisariado.

En la Cámara de Senadores la iniciativa tuvo más de 50 adecuaciones, principalmente por el trabajo de los senadores que representan al sector campesino. En el dictamen se aclaraba que las Comisiones del Senado habían consultado a las Comisiones correspondientes de Diputados para el estudio de las reformas propuestas por el Ejecutivo. La iniciativa, con las enmiendas aprobadas, pasó para su revisión el 27 de diciembre a la Cámara de Diputados, en la que fue discutida el día 29, un día antes de que terminara el período de sesiones.


Los diputados de los cuatro partidos de oposición solicitaron que el debate se pospusiera para un período extraordinario de sesiones en enero, a lo que se opuso la mayoría. Después, los partidos de izquierda, PPS, PSUM y PST, presentaron un documento en el que rechazaron en lo general las reformas por considerar que eran contrarias a los intereses de ejidatarios y comuneros, y que favorecían a la burguesía agraria. De esa manera interpretaban las disposiciones para los contratos entre el sector social agrario y empresas privadas, así como la facultad del titular de la SRA para expedir certificados de inafectabilidad a pequeños propietarios. Acto seguido, se retiraron del debate.

Alfonso Méndez Ramírez, representante del PAN, subió a la tribuna para hablar en contra de la iniciativa, con el argumento central de que el problema de la justicia agraria y de la productividad agropecuaria no era de carácter procesal sino estructural, basado principalmente en la existencia del minifundio y en la deficiente organización material de ejidos y comunidades. En su intervención no hizo referencia a las cuestiones específicas de la iniciativa. Por fin, los diputados del PAN, así como los del PDM, también abandonaron la sala, con lo que únicamente quedaron los diputados del PRI. Más allá de las objeciones específicas a la iniciativa, el argumento general de la oposición fue que no había habido tiempo suficiente para discutir a fondo las proposiciones, que eran de gran trascendencia.

Enrique Soto Izquierdo, diputado priísta, afirmó que la actitud de la oposición podía interpretarse como una abdicación de sus deberes, lo que implicaba una traición al espíritu de la reforma política. Después, la diputada Martha Chávez Padrón hizo la defensa de la iniciativa modificada por los senadores. Señaló que los cambios a discusión eran congruentes con las reformas a la Constitución aprobadas por la misma legislatura en diciembre del año anterior. Recordó que en la Cámara se había analizado ampliamente, hacía poco más de un mes, el Plan Nacional de Desarrollo, incluida la parte sobre reforma agraria integral, y que dos días antes, el 27, se había aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federación en el que se desglosaba el gasto para el sector agropecuario. Finalmente, hizo un resumen de las reformas propuestas, aclarando el alcance de las mismas, y deteniéndose en aquellas que habían sido más objetadas.

El decreto con las reformas y adiciones fue publicado en el Diario Oficial el 17 de enero y entró en vigor al día siguiente. Entre su aprobación y su publicación, el decreto fue motivo de una polémica, sobre todo en los medios impresos de comunicación. Los partidos de oposición, representantes de organizaciones como la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos y la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas, y algunos periodistas reiteraron su rechazo a las reformas y sus argumentos contra la asociación de ejidatarios y comuneros con particulares; contra las atribuciones concedidas a los gobernadores y al Secretario de la Reforma Agraria, y contra las nuevas disposiciones para la elección de los Consejos de Vigilancia.

Por su parte, representantes de organizaciones campesinas adheridas al PRI y funcionarios de la Secretaría de la Reforma Agraria expusieron su apoyo a las reformas y aclararon que éstas normaban en favor de ejidos y comunidades la posibilidad de que se asociaran con terceros ajenos al sistema agrario para la explotación de sus recursos no agropecuarios, posibilidad ya contemplada por el texto anterior; que no minaban en nada las facultades del Presidente, pues las que se habían dado a las Comisiones Agrarias Mixtas y al Secretario de la Reforma Agraria no tenían carácter definitivo y podían ser apeladas por quienes no estuvieran conformes con las decisiones adoptadas por esas instancias; que ahora se podrían regularizar las tierras de comunidades indígenas -casi todas con problemas de tenencia-, al dejarse en litigio sólo las áreas en disputa y excluirse del mismo las superficies que no estuvieran a discusión, que eran siempre la mayor parte, y que el cambio en la forma de elección de los Consejos de Vigilancia garantizaba la unidad necesaria en el ejido para mantener o elevar la productividad y para evitar la manipulación electoral de las organizaciones ejidales y comunales, cuyo fin es productivo y no político.


Acto conmemorativo de la ley agraria de 1915 en el puerto de Veracruz, el 6 de enero de 1984.

El 6 de enero de 1984, en el puerto de Veracruz, durante la conmemoración de la ley agraria de 1915, el secretario de la Reforma Agraria, Luis Martínez Villicaña, defendió el carácter regularizador de las reformas legales y afirmó que eran congruentes con la acción agraria y económica sectorial del gobierno en 1983, que describió en su discurso: durante el año se publicaron resoluciones presidenciales para dotar a 19 000 familias con 745 000 hectáreas y se ejecutaron otras por las que se entregaron físicamente 706 000 hectáreas a más de 22 000 campesinos; se expidieron casi 4 000 resoluciones presidenciales de reconocimiento de derechos agrarios; se regularizaron 19 millones de hectáreas -casi 20% de toda la tierra repartida desde el inicio de la reforma agraria- en 6 500 ejidos; fueron actualizadas las autoridades en más de 8 000 ejidos; estaban en proceso de integración los expedientes de 310 colonias agropecuarias, de los que se habían terminado los trámites para la regularización definitiva de casi 400 000 hectáreas; se destinaron al sector rural 308 000 millones de pesos, cantidad superior en 108 000 millones al gasto sectorial de 1982; con un aumento promedio de 110% en 1983, los precios de garantía volvían a ser un estímulo para la producción de alimentos. El Secretario concluyó que "repartir la tierra y administrar la justicia agraria son actos que están en la base de nuestro pacto político y en la continuación de nuestro sistema económico".

En el mismo acto de Veracruz, el presidente De la Madrid entregó simbólicamente 110 556 certificados de derechos agrarios a núcleos de todo el país, así como estímulos a empleados del sector agropecuario, a los que también se festeja el 6 de enero.

Poco después, el 18 de enero, durante una gira de trabajo al estado de Chiapas, el Presidente explicó que a partir de su campaña por el voto para la presidencia, en 1982, propuso en diciembre de ese año una reforma al artículo 27 de la Constitución para introducir dos demandas esenciales: impartición expedita y limpia de la justicia agraria y promoción del desarrollo rural integral.

El siguiente paso en el terreno jurídico habían sido las reformas recientes a la Ley Federal de la Reforma Agraria en "aspectos de procedimiento agrario, que estaban retardando la justicia a los campesinos". Le preocupaba, dijo, que los trámites agrarios pudieran tardar varios años: "No es posible creer que se hace justicia agraria cuando los trámites son lentos, cuando el papeleo es excesivo, cuando se hace dar vuelta a los campesinos en las oficinas federales de la Secretaría de la Reforma Agraria, cuando en los estados las Comisiones Agrarias Mixtas han sido solamente oficinas de turno al centro de la República y no de solución. " Se comprometió a probar con hechos lo acertado de las reformas a la LFRA, así como a continuar el combate contra la corrupción en los trámites agrarios. Dijo que para ello confiaba en el apoyo de las organizaciones campesinas, a las que se fortalecería como gestoras municipales de los intereses de los campesinos.


Para promover el comercio con el exterior, el gobierno federal puso en marcha un Programa de Apoyos Financieros y de Garantías por un monto de 950 000 millones de pesos para 1984.
 
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