Presentación del Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral

"MES: MAYO"

El Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988 (Pronadri) fue presentado en forma definitiva el 16 de mayo, después de haber sido sometido a la consideración de las organizaciones campesinas dos meses antes, el 6 de marzo. A la presentación, celebrada en Palacio Nacional, asistieron los 31 gobernadores de los estados, el gabinete en pleno, dirigentes de las organizaciones campesinas y representantes de la iniciativa privada. En la ceremonia el presidente Miguel de la Madrid reiteró su compromiso de atender prioritariamente las necesidades alimentarias de la población para lograr una sociedad más igualitaria. Dijo que el país no sería plenamente soberano si se permitiera el incremento de la dependencia alimentaria. Afirmó que la desigualdad social entre campo y ciudad no podía tolerarse y en cambio podía "generar nuevas situaciones conflictivas que, tarde o temprano, desemboquen en el rompimiento de la paz social" .


Presentación definitiva del Programa de Desarrollo Rural Integral 1985-1988, el 16 de mayo en Palacio Nacional

En el acto hablaron previamente los titulares de las secretarías de Programación y Presupuesto; Agricultura y Recursos Hidráulicos; Comercio y Fomento Industrial; Educación Pública, y Hacienda y Crédito Público, quienes expusieron los aspectos de su competencia en el programa. Durante la presentación se señaló que aunque el Pronadri aparecía hasta entonces en forma impresa, se había puesto en marcha desde el año anterior. Los dirigentes de la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Central Campesina Independiente (CCI) y la Confederación Nacional de la Pequeña Propiedad (CNPP) demandaron realismo en la fijación de los precios de garantía y el cumplimiento efectivo del programa. El Presidente del Consejo Nacional Agropecuario, representante del sector privado, manifestó su satisfacción por el Pronadri y se pronunció por elevar la calidad del desarrollo nacional.

El objetivo fundamental del programa es lograr el mejoramiento integral del sector rural, tanto en aspectos de bienestar de la población como en incrementos de los niveles de producción, empleo, ingreso y participación de las comunidades.

Este documento está dividido en diez capítulos. Los dos primeros se refieren al marco conceptual y a la problemática del desarrollo rural. Los tres siguientes establecen los objetivos generales y específicos, las estrategias y las metas, estas últimas sumamente detalladas. El sexto explica la instrumentación de las acciones, es decir, precisa aquellas que corresponde realizar a las entidades de la Administración Pública Federal que actúan en el sector rural, las acciones que se llevarán a cabo de manera coordinada con los gobiernos estatales y municipales en el marco del Convenio Unico de Desarrollo y los convenios o contratos con grupos sociales organizados y particulares interesados, para lo que se constituiría el Comité de Consulta y Concertación para la Planeación del Desarrollo Rural Integral, a cargo de la SARH. El capítulo séptimo describe los proyectos estratégicos, y los dos últimos capítulos especifican la forma de establecer convenios intersectoriales para efectuar la modernización administrativa de las secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de la Reforma Agraria.

Metas de dotación de servicios
Concepto 1985 1986 1987 1988 1985-1988
Abastecimiento de agua potable a centros de
población (millones de m3)
 
349.5
 
217.5
 
300.3
 
364.9
 
1 232.2
Electrificación rural
  Poblados
 
826
 
800
 
765
 
787
 
3 178
  Usuarios 55 100 50 100 51 500 52 300 209 000
  Habitantes (miles) 750 654 590 640 2 634
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 100.

En el programa se analiza la problemática del sector desde tres puntos de vista: los problemas estructurales del desarrollo rural, los aspectos de coyuntura y las dificultades específicas. Para explicar el primero, se hace un balance histórico del modelo de desarrollo rural adoptado. En este análisis se afirma que hasta 1965 el campo presentó un desarrollo que le permitió cuadruplicar en 25 años la producción total de bienes agrícolas y duplicar la producción por habitante. Sin embargo, desde los años 40 se adoptó un modelo que privilegió a la producción industrial en las ciudades y postergó a las demás esferas productivas. De esta forma, el campo proporcionó, a precios bajos, las materias primas que requería la industria y los alimentos que requería el mantenimiento de su fuerza de trabajo. De esta manera, se desarrolló una relación muy desigual entre las esferas rural y urbano-industrial.

Entre 1945 y 1965 el sector agropecuario contribuyó a la balanza comercial con el exterior, pues las importaciones de alimentos -dice el Pronadri- fueron inferiores a 2% del consumo nacional, "en tanto que las exportaciones rurales significaban casi 50% de las ventas externas del país, coadyuvando a financiar el déficit comercial del resto de los sectores. El medio rural -continúa el programa- transfirió gran parte de sus excedentes hacia los sectores urbanos, convirtiéndose en fuente de acumulación del desarrollo industrial. Particularmente relevantes fueron las relaciones de precios desfavorables de manera persistente para los productos primarios, especialmente maíz y frijol; las transferencias de recursos que se dieron por la vía fiscal, a través de impuestos a la exportación, y las que se generaron por medio del sistema financiero."

Metas de reparto agrario
(Miles de hectáreas)
Concepto 1985 1986 1987
Total 1 150 1 050 900
Dotaciones, ampliaciones de ejidos y confirmación de bienes comunales 650 550 400
Creación de nuevos centros de población ejidal 500 500 500
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 101.


El rezago en el desarrollo rural hizo que parte de la población rural emigrara a las ciudades, que así se proveyeron permanentemente de fuerza de trabajo. En el contexto de una economía nacional dependiente del exterior, se conformó "un sector rural dependiente y relativamente rezagado, que en su interior también presenta una estructura de dominación y marginación, la cual sç expresa tanto entre agentes sociales como entre regiones y actividades". De esta manera, coexisten grandes obras de infraestructura agrícola y sectores modernos de produccion y comercialización, con miles de minifundios insuficientes incluso para el autoconsumo y zonas de miseria extendida.

Otros problemas estructurales que describe el diagnóstico son los relativos al deterioro ecológico y a la comercialización. El primero se agudizó debido a una explotación irracional de los recursos naturales, al desperdicio de recursos, a la falta de programas efectivos y a la insuficiencia de obras de infraestructura, que han acentuado los problemas de desertificación, erosión, contaminación e inundaciones. El segundo se refleja en excesivo intermediarismo, insuficiente infraestructura de almacenamiento, ausencia de mercados regionales y precios muy por encima del promedio en las ciudades.

En cuanto a los aspectos coyunturales, el Pronadri señala que el impacto de la crisis que afecta al país desde 1982, combinado con los desequilibrios estructurales, han acentuado "aún más las condiciones generales de rezago, pobreza y desnutrición que han caracterizado al sector rural en las últimas décadas. La disminución real de los precios agrícolas y pecuarios, que se agudiza entre 1981 y 1982, la menor canalización de recursos públicos, la caída en la demanda de ciertos productos agropecuarios y forestales y, sobre todo, la falta de oportunidades de trabajo son los problemas coyunturales más graves que enfrenta el sector rural." Además, se menciona el deterioro del ingreso y el bienestar de la población rural; por ejemplo, "en lo que se refiere a la nutrición, se estima que entre 1982 y 1984 se redujo la ingesta de calorías y proteínas en casi 18 por ciento".

Metas de regulación de la tenencia
Documentos legales probatorios de la propiedad o usufructo de la tierra
ConceptoUnidad de
medida
1985 1986 19871988
Derechos agrarios ejidalesCertificados 200 000 75 000 50 000 50 000
Inafectabilidad agropecuariaCertificados 60 000 90 000 90 000 90 000
Posesionarios de terrenos nacionalesHectáreas 1 500 000 1 500 000 1 500 000  
Autoridades ejidalesNúcleos 9 000 9 000 9 000 9 000
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 101

Por otro lado, en 1983 el producto interno bruto del sector se elevó 3.4% con respecto al año anterior, mientras otros sectores se mantuvieron estáticos e incluso decrecieron. La producción agrícola se elevó 4.8% y la pecuaria 2.3%. Esto se debió a la disponibilidad oportuna de agua en el segundo semestre, a un aumento significativo de los precios de garantía -que impactó la rentabilidad neta de los cultivos más importantes-, a una asignación más eficiente de los recursos financieros y, como consecuencia, a una mayor superficie sembrada y cosechada. A pesar de esto, el Pronadri reconoce que todavía no se dio "una inflexión en la recesión del sector. Comparada la tasa de crecimiento con la de 1981, el crecimiento sólo es de 1.8%, que resulta inferior al crecimiento demográfico y al de la población económicamente activa del sector."

Esta parte termina con la reflexión de que el hecho de que el sector agropecuario fuera la más dinámica de todas las actividades económicas demuestra "su potencialidad para convertise en puntal básico del proceso de recuperación".

A continuación se da una descripción detallada de los problemas específicos del sector, divididos en cuatro rubros: bienestar social de las comunidades, reforma agraria, actividades económicas y empleo e ingreso.

El programa continúa con el capítulo de objetivos. El fundamental se expone de la siguiente manera: "Mejorar el bienestar social de la población del medio rural e incrementar los niveles de producción, empleo e ingreso, con base en la transformación de las estructuras económicas y sociales prevalecientes y sus relaciones de intercambio, así como en su participación organizada y la plena utilización de los recursos naturales y financieros, con criterios sociales de eficiencia productiva, permanencia y equidad, fortaleciendo su integración con el resto de la Nación.

"Lograr este propósito fundamental implica revertir la tendencia de marginación del campo para inducir su crecimiento equilibrado con el medio urbano; incrementar la producción y productividad; elevar los ingresos de los campesinos, y propiciar la retención de su excedente económico." El objetivo principal se descompone después en cuatro objetivos generales y 18 específicos.

El capítulo que sigue trata sobre la estrategia para el desarrollo rural integral, que se desarrolla en cuatro aspectos principales, cada uno desglosado en partes. El primero es la disponibilidad de, y el acceso a, los servicios básicos, desglosado por servicio. En segundo término, la reforma agraria integral, basada en el reparto agrario, la regularización de la tenencia de la tierra en todas sus formas y la organización agraria. Esta es de gran importancia para mantener formas democráticas de gobierno en las comunidades rurales, para concertar y efectuar acciones con los sectores público, social y privado, para reducir el ni mero de unidades que deben atender las diversas instituciones que intervienen en el desarrollo rural y para mejorar la distribución ejecución del trabajo de los núcleos agrario en sus diversas fases. Con la organización, va aparejada la capacitación.

El tercer aspecto de la estrategia es la reactivación productiva. Con el fin de cumplir lo objetivos generales de soberanía alimentaria incremento de las oportunidades de empleo y elevación de los niveles de ingreso de la población campesina, el Pronadri propone activar la producción agropecuaria y forestal mediante cuatro líneas estratégicas:

En primer lugar, revertir los términos de intercambio que tradicionalmente se han dado entre los sectores rural y urbano, en beneficio del primero. Para ello, las medidas pro puestas son: aumento real del gasto público que se destina al desarrollo rural; mayor inversión pública en infraestructura productiva y estímulo a la inversión privada y social que en conjunto superen los montos requeridos para el mantenimiento y la reposición de instalaciones y maquinaria; disminución gradua de los recursos que se dedican a las tareas administrativas y aumento de los renglones de prestación de servicios sociales y de producción; relación de precios favorable al campo utilizando los precios de garantía para estimular la producción, en una relación adecuada con los costos; finalmente, una política fiscal y financiera preferencial para los productores organizados de menor ingreso.

La segunda línea estratégica plantea un cambio tecnológico en el sector con el fomento de nuevos procesos y la adecuación de los actuales. Se otorga prioridad a la instalación de agroindustrias que sean propiedad de los productores organizados, orientadas a procesos de beneficio primario tales como la selección, el empaque, la conservación, el acopio, el almacenamiento, etcétera, y que en general signifiquen una primera agregación de valor a la producción inicial. También se contempla dar mayor peso a la investigación científica y tecnológica.


La tercera línea busca integrar las actividades productivas rurales entre sí y con las fases de comercialización. Esto implica ampliar y diversificar la red de acopio, tanto del Estado como de los particulares, y establecer una red de distribución y comercialización rural incorporada al Sistema Nacional para el Abasto. El sistema no es sólo para la circulación de los productos agropecuarios y pesqueros, sino también para proveer a la población rural de otros bienes de consumo, sobre todo de artículos básicos. Aumentar la infraestructura de transporte y acopio es esencial para acabar con los excesos del intermediarismo comercial. En cuanto a la creación de infraestructura se señala como prioridad el establecimiento de sistemas de pequeña irrigación para atenuar los efectos de las sequías, y de drenaje para evitar inundaciones; la atención de unidades productivas de campesinos de bajos ingresos; e estímulo de inversiones, y "la incorporación de equipo y maquinaria".

Metas de organización agraria
Descripción de la metaUnidad de
medida
1985 1986 1987 1988
Unidades de desarrollo rural en ejidos y comunidades Núcleo agrario 4 600 4 600 4 600 4 600
Unidades de desarrollo rural en la pequeña propiedad Núcleo agrario 300 300 300 300
Constitución de uniones de ejidos Unión 100 20 20 20
Asociaciones rurales de interés colectivo Asociación 25 15 15 15
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 102.

Siguen consideraciones detalladas sobre los diversos elementos del proceso productivo productores, actividades, productos y recursos, y acerca de los instrumentos del Estado gasto público, subsidios, precios de garantía crédito, seguros, insumos, capacitación, asistencia técnica, infraestructura y relaciones internacionales.

El cuarto aspecto del capítulo que trata sobre la estrategia es la participación de la población, que se aborda en tres partes: organización, relación con el Estado, y empleo e ingreso. Respecto de la primera, se busca la consolidación organizativa de ejidos y comunidades, con "el funcionamiento adecuado de sus órganos sociales y de gobierno... acata miento de normas... implantación de sistemas administrativos y contables... distribución justa del trabajo, beneficios y responsabilidades". La participación se debe dar en todo el proceso de toma de decisiones, y será propiciada por la desconcentración y descentralización de los organismos del sector, las cuales se acelerarán fortaleciendo "la capacidad operativa de las dependencias en su último nivel geográfico, que en la práctica es el de mayor contacto con los productores".

La relación entre el Estado y los campesinos debe ser redefinida para liberar el potencial de la organización social en el desarrollo. Esta redefinición consiste, por parte del Estado, en la modernización administrativa, la descentralización, la sistematización del sector en el nivel nacional, la consecuente coordinación entre las diversas dependencias, la concepción integral de la reforma agraria, y el apoyo a la organización social y productiva de los campesinos. Estos cambios implican también una revisión y reformas al cuerpo jurídico que regula la actividad de las instituciones que intervienen o influyen en el desarrollo rural.

La mejor manera de promover el bienestar social de la población rural -dice el Pronadri-, es la creación de empleos, "por la capacidad que le proporciona para atender la satisfacción de sus necesidades, principalmente en materia de consumo". Con objeto de aumentar el empleo se propone promover tecnologías intensivas en mano de obra; crear fuentes opcionales de empleo y de producción, para la obtención de ingresos complementarios por parte de subempleados; abrir posibilidades de capacitación y empleo para las mujeres; dar prioridad a la mano de obra local en las obras de infraestructura; capacitar a productores, técnicos y prestadores de servicios; promover la comercialización de los productos por los productores mismos, mediante la construcción de centros de acopio, e impulsar "el empaque y el envase de los productos pecuarios, hortícolas y frutícolas, a fin de que a través de procesos simples se incremente su valor".

Los capítulos 5 y 6 son una enumeración detallada de metas para 1988 y de las principales acciones institucionales que se emprenderían para alcanzarlas. Para estimar las metas dice el Pronadri, "se tomaron en consideración las proyecciones de demanda nacional; las posibilidades de producción y transformación; los requerimientos asociados a la producción; las necesidades de equilibrar la balanza comercial; las exigencias de incorporar cambios tecnológicos reduciendo la dependencia externa, y el imperativo de contar con una reserva estratégica de alimentos básicos".

Metas de producción total y por actividad
(Precios de 1977)
 Valor de la producción
 1985 1988 1985-1988
 Millones de pesos% Millones de pesos% Tasa de crecimiento
promedio anual (%)
Agrícola 164 533 53.8 193 644 54.9 5.6
Pecuaria 128 913 42.2 142 411 40.3 3.4
Forestal 6 558 2.1 8 109 2.3 7.3
Acuacultura y pesca ribereña 5 795 1.9 8 811 2.5 15.0
Total 305 799 100.0 353 005 100.0 4.9
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 102.

El primer apartado del capítulo "Instrumentación de acciones" se refiere a la política de gasto público y los siguientes a las acciones para el bienestar social, la reforma agraria, la producción y el empleo e ingreso. En cada caso se señalan las metas para cada una de las vertientes de la acción: obligatoria, para la administración pública federal, de coordinación entre ésta y los gobiernos estatales y municipales; de concertación, entre las instituciones públicas y los sectores social y privado, e inductiva, es decir, la creación de condiciones adecuadas para las acciones de todos los sectores, que conduzcan a la consecución de los objetivos y metas programados.

Balance de producción-demanda agrícola
(Miles de toneladas)
Productos19851988
ProducciónDemandaDiferenciaProducciónDemandaDiferencia
Arroz palay
Frijol
Maíz
Trigo
Aceites y grasas vegetales
Pastas oleaginosas
Azúcar
Sorgo
597
1 322
12 545
4 541
426
1 133
3 169
5 520
740
1 315
15 670
3 945
780
2 120
3 163
8 167
-143
7
-3 125
596
-354
-987
6
-2 647
797
1 467
16 530
4 766
568
1 435
3 783
6 864
780
1 390
16 230
4 265
810
2 540
3 480
9 000
17
77
300
501
-242
-1 105
303
-2 136
Nota: las cifras de producción corresponde a las metas de producción estimadas por el Pronadri.
Las metas de demanda son proyecciones del Pronal, excepto la del azúcar, cuya estimación se reajustó.
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 110.

En el capítulo siguiente del Pronadri se describen brevemente el objetivo, la forma de instrumentación y la cobertura geográfica -nacional o en determinados estados- de cinco proyectos estratégicos del sector agricultura y recursos hidráulicos y uno del sector reforma agraria. Los primeros son: producción agrícola (maíz, apertura de áreas productivas, arroz en el sureste, oleaginosas en temporal, yuca, trópico húmedo y zonas de alta siniestralidad), producción pecuaria, producción forestal, agroindustrias, e investigación y desarrollo tecnológico. El proyecto de reforma agraria es el de catastro rural y regularización de la tenencia de la tierra; para 1985-1988 éste se propone: "catastro rural en más de 833 000 predios; dotación de tierras, confirmación y titulación de bienes comunales por 1.6 millones de hectáreas; expedir 375 000 certificados de derechos agrarios y realizar depuraciones censales e investigaciones generales de usufructo parcelario en 48 000 núcleos agrarios".

El capítulo 8 trata sobre la coordinación con los demás sectores de la administración pública, federal y local. Se especifican los instrumentos para esta coordinación: Gabinetes Especializados, en particular el Agropecuario; el Comité Técnico para la Instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo, en el que se propone fortalecer la participación de la SARH; la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento; las Comisiones Intersectoriales, y los Sistemas Nacionales de Salud, Educación, Urbano, Comunicaciones, Transportes y Abasto. En los estados, la coordinación intersectorial y la concertación con los sectores social y privado la realizan la SARH y la SRA en los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (Coplades), con la normatividad señalada en el Convenio Unico de Desarrollo signado entre la federación y cada estado. La SARH participa en esta instancia por medio de sus delegaciones estatales.

Esta red de relaciones institucionales en torno al desarrollo rural -prosigue el Pronadri- es parte del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral, cuyo objeto es "conducir, de manera articulada y congruente las actividades dirigidas a la formulación, instrumentación ejecución, control y evaluación del programa". En el sistema, "los Distritos Agropecuarios y Forestales se constituirán en las células básicas de la planeación", de modo que se pueda "unificar en una sola instancia la coordinación a nivel operativo, dando congruencia... a las acciones de las distintas instituciones públicas federales y estatales que intervienen en el desarrollo rural".

Por fin, el penúltimo capítulo señala los criterios para la modernización administrativa de la SARH y la SRA. La desconcentración y descentralización de las entidades del sector se definen como la transferencia de facultades, funciones y recursos en cuatro niveles: "de las áreas centrales hacia las delegaciones estatales; (de éstas) hacia los distritos agropecuarios y forestales; de las comisiones ejecutivas descentralizadas hacia las delegaciones estatales y distritos; de (las secretarías) a los gobiernos estatales, en el marco del Convenio Unico de Desarrollo".

El programa enfatiza las funciones por nivel geográfico de acción: al nivel central le corresponde la normatividad y planeación generales; al estatal, los asuntos sustantivos de los estados o regionales y la coordinación con los Coplade y con las organizaciones de productores, y en el nivel distrital "convergerán todas las acciones operativas", haciendo de los distritos "las células básicas de ejecución de los programas". Además, los distritos productivos se transformarán gradualmente en distritos de desarrollo rural integral. Con estos criterios se busca, entre otros efectos, disminuir el personal y el gasto administrativos y aumentar los de operación y técnicos, como uno de los cambios estructurales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Metas de infraestructura hidroagrícola
(Hectáreas)
Denominación 1985 1986 1987 1988 Acumulado
Superficie nueva al riego 118 877 110 154 115 627 118 112 462 770
  Grande irrigación 47 164 52 237 53 223 51 795 204 419
  Pequeña irrigación (fuentes superficiales) 48 013 33 865 37 260 41 017 160 155
  Pequeña irrigación (fuentes subterráneas) 23 700 24 052 25 144 25 300 98 196
Superficie rehabilitada, mejorada y complementada 83 988 58 972 57 300 35 890 236 150
Area beneficiable con obras de conservación diferida  66 173 61 959 61 959 190 091
Infraestructura en áreas de temporal (drenaje) 150 200 102 722 150 231 209 539 612 692
Protección de áreas productivas 16 000 45 000 48 000 52 000 161 000
Fuente: Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral, SARH, 1985, p. 135.


Boda en Santa Ana del Valle, Oaxaca

La restructuración y simplificación administrativas; la reorganización del sistema de capacitación de productores y de trabajadores públicos; una política de administración de personal que eleve las compensaciones y la eficacia del mismo y aproveche su experiencia acumulada, y un uso más intensivo de los medios modernos de sistematización y procesamiento de información, son otros puntos importantes que se desarrollan en el Pronadri para normar la modernización administrativa.

Desde antes de la presentación del Pronadri en mayo, y después de ella, en diversos órganos de prensa se reprodujeron algunas de sus partes. Los comentaristas observaron que se trataba de un documento bien estructurado, cuya mayor prueba sería su puesta en marcha en la práctica. Las organizaciones campesinas demandaron una coordinación efectiva de las instituciones responsables de su operación, a la cual solicitaron que se diera prioridad.

 
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